ПОСТАВИТЬ ЗАКОН ПОД КОНТРОЛЬ ИСПОЛНИТЕЛЕЙ Реформа избирательной системы, вероятность которой уже подтвердили некоторые члены Центризбиркома РФ, может стать важным шагом в деле укрепления в России эффективной демократической государственности, основу которой всегда составляет легитимная и ответственная законодательная власть.

Вместе с тем изменение порядка избрания депутатов Государственной Думы, призванное укрепить в ней позиции общенациональных партий, далеко недостаточно для преодоления давних проблем отечественного парламентаризма. Камнем преткновения на этом пути остается вопрос о формировании верхней палаты российского парламента - Совета Федерации. Напомним, что согласно действующей Конституции (ст.95), в состав Совета Федерации "входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". В начале 90-х годов эта конституционная формула явилась результатом компромисса между ослабленным внутренним расколом федеральным центром и весьма влиятельными региональными элитами, стремившимися к укреплению своих политических позиций на федеральном уровне. Однако, обеспечивая лояльность региональных лидеров, такой порядок формирования Совета Федерации сделал практически невозможным его функционирование в качестве полноценной верхней палаты, эффективно осуществляющей свои конституционные полномочия. Следует подчеркнуть, что участие в работе верхней палаты губернаторов и президентов республик противоречило самому принципу разделения властей, так как процесс принятия федеральных законов оказался во многом под контролем тех, кто по должности призван эти законы исполнять. Более того, будучи членами Совета Федерации, руководители региональных органов исполнительной власти получили парламентский иммунитет, защитивший их от уголовного преследования, что абсолютно недопустимо в отношении должностных лиц, распоряжающихся огромными материальными и финансовыми ресурсами и осуществляющих важные кадровые назначения. К этому следует добавить, что, работая в Совете Федерации на непостоянной основе, региональные руководители нередко имели ограниченное, если не сказать слабое представление о сути обсуждаемых в палате законов. Весьма сомнительной представлялась и сама легитимность Совета Федерации как палаты парламента, так как весомыми полномочиями сенаторов наделялись региональные руководители, избранные населением субъектов федерации для осуществления совершенно иных функций. Между тем мировой опыт парламентаризма говорит о том, что порядок формирования представительного органа, как правило, соотносится с его функциями: чем более демократичен этот порядок, тем шире полномочия палаты парламента, и наоборот. Не случайно германский бундесрат, состоящий из членов правительств земель - субъектов федерации, даже не считается верхней палатой парламента, хотя отчасти выполняет ее функции. Согласно положениям Основного закона ФРГ, согласие бундесрата требуется лишь для принятия определенной части законов, а его возражения против остальных законов могут быть легко преодолены бундестагом. Таким образом, порядок формирования верхней палаты российского парламента, сложившийся к середине 90-х годов, по сути, препятствовал налаживанию нормального законодательного процесса как механизма выработки стратегии общенационального развития, усиливая тем самым дезинтеграцию всей политической системы страны. Более того, в условиях нарастания сепаратистских тенденций, особенно в этнических республиках, Совет Федерации все больше утрачивал характер представительного учреждения, стремительно превращаясь в инструмент давления региональных элит на федеральные органы власти. Новый закон о порядке формирования Совета Федерации, принятый Государственной Думой по инициативе Президента В.Путина летом 2000 года, на первый взгляд, представлял собой существенный шаг вперед по пути совершенствования системы органов власти и управления. Действительно, вместо региональных руководителей отныне членами Совета Федерации становились представители, избираемые законодательными собраниями и назначаемые главами исполнительной власти субъектов федерации. Тем самым восстанавливался принцип разделения властей, укреплялась вертикаль исполнительной власти, а главное, несколько ослаблялось влияние региональных элит на федеральном уровне, что было крайне необходимо в тот период с точки зрения преодоления существовавших угроз территориальной целостности государства, ограничения авторитарных тенденций в развитии региональных режимов и гарантии соблюдения прав и свобод личности. Лишение губернаторов и президентов республик парламентской неприкосновенности также способствовало упрочению политических позиций федерального центра. Позитивным моментом в плане развития парламентаризма стало то, что новые члены Совета Федерации работают в нем на постоянной, профессиональной основе. Вместе с тем новый закон не устранил существовавшее противоречие между весьма широкими конституционными полномочиями Совета Федерации и крайне недемократическим порядком его формирования. Ведь согласно положениям данного закона кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного органа субъекта федерации вносятся его председателем либо группами депутатов, а представитель от исполнительного органа просто назначается его руководителем, принимающим решение о выборе кандидатуры единолично. Иными словами, граждане практически полностью исключены из процесса обсуждения и выдвижения представителей своих региональных политических интересов. Неудивительно, что при таком способе отбора кандидатов на посты сенаторов в составе Совета Федерации оказалось немало безответственных политиков, а порой и просто одиозных личностей. Можно с уверенностью сказать, что в результате перехода к новому порядку формирования верхней палаты степень ее легитимности еще больше снизилась. В отличие от региональных руководителей, избранных непосредственно населением субъектов федерации, а потому нередко занимавших достаточно независимую позицию во взаимоотношениях с федеральной властью, нынешние члены верхней палаты вряд ли могут претендовать на самостоятельную политическую роль. Ведь успех их политической карьеры зависит не от настроений избирателей, а от благосклонности региональных элит, обладающих, как известно, правом досрочного прекращения полномочий как избранных, так и назначенных членов Совета Федерации. Эта политическая несамостоятельность вынуждает большинство членов Совета Федерации выступать фактически в роли лоббистов, обслуживающих интересы региональных лидеров и близких к ним финансово-промышленных групп, а не парламентариев, представляющих интересы населения субъектов федерации. В то же время, будучи весьма нелегитимыми представителями субъектов федерации, они неизбежно подпадают и под сильное влияние Администрации Президента, что ограничивает возможности верхней палаты осуществлять свои конституционные полномочия в полной мере независимо. Очевидно, что управляемая верхняя палата была необходима федеральной исполнительной власти в качестве надежного союзника в противостоянии с Государственной Думой. Поэтому не стоит трактовать избранный в 2000 году порядок формирования Совета Федерации как уступку Президента В.Путина региональным элитам. В современных же условиях, когда в Государственной Думе сложилось устойчивое пропрезидентское большинство, логичным и своевременным представляется переход к полностью избираемой верхней палате с целью усиления ее политического веса в системе разделения властей как органа, не только представляющего интересы субъектов федерации, но и одновременно осуществляющего важные полномочия сената. Здесь, правда, следует заметить, что существует немало сторонников косвенных выборов, когда члены верхней палаты избираются различными коллегиями, а не непосредственно гражданами. Преимущество этой системы видится в более строгом, профессиональном отборе будущих членов сената, на которых возлагается задача обеспечения стабильности и преемственности власти. При этом нередко ссылаются на опыт США, где более ста лет сенаторов выбирали законодательные собрания штатов. Однако следует помнить, что в силу особенностей политической системы США, в основу которой положен жесткий принцип разделения властей, губернаторы никогда не обладали сколько-нибудь существенными возможностями контроля над решениями законодательных собраний штатов. Более того, принятая в 1913 году поправка к конституции ввела прямые выборы сенаторов, что существенно укрепило авторитет верхней палаты конгресса в американском обществе. Учитывая же сложившуюся в нашей стране практику патронирования губернаторами и президентами республик своих местных парламентов, а также слабость политических партий, можно с высокой долей вероятности предполагать, что избранные непрямым голосованием члены Совета Федерации в большинстве случаев будут политиками зависимыми, если не от региональных элит, так от Администрации Президента. Поэтому думается, что только прямые выборы населением субъектов федерации членов верхней палаты позволят им действительно свободно выражать и защищать интересы своих регионов на федеральном уровне. В то же время укрепление с помощью прямого голосования легитимных основ Совета Федерации будет способствовать его окончательному становлению как независимого и сильного участника политического процесса. Избрание Совета Федерации может проводиться на основе мажоритарной системы относительного большинства по двухмандатным округам, в качестве которых должны выступать субъекты федерации. Это означает, что от каждого субъекта РФ избираются 2 сенатора в Совет Федерации, а каждый избиратель на этих выборах подает свой голос за двух кандидатов. При этом правом выдвижения кандидатур на посты сенаторов должны обладать как группы граждан, так и политические партии, которые могут выдвигать не более двух кандидатов в каждом из округов. Избранными же признаются те два кандидата, которые получили наибольшее число голосов избирателей округа. Однако при всем своем демократизме эта система избрания членов верхней палаты имеет и слабые стороны, так как в условиях равного представительства преимущества получают мелкие субъекты федерации. Теоретически сенаторы из небольших и, как правило, экономически слабо развитых субъектов, в которых проживает меньшая часть населения нашей страны, могут сформировать коалицию большинства и препятствовать принятию необходимых обществу законов. Это обстоятельство - повод задуматься о реформе российской федеративной системы. Сергей ЧЕПЕЛЬ, политолог

  00:04 30.06