Свой закон субъекту ближе.

Проблема судебного контроля над законностью нормативных актов тесно связана с проблемой обеспечения единства правового пространства России.

ДЕЛО В ТОМ, что ныне в стране на уровне субъектов Федерации принимается огромное множество нормативных актов, не соответствующих ни федеральным законам, ни Конституции РФ. Накопление подобных актов может достигнуть критической массы, способной взорвать единое правовое поле страны. Некоторые политики уже высказываются о том, что вовсе не местное законодательство субъектов Федерации должно соответствовать федеральным законам и Конституции России, а федеральное законодательство необходимо проверить на соответствие законам субъектов. К чему это приведет, можно догадаться.

Внесенный в начале 1999 года в Государственную Думу Верховным судом РФ проект федерального конституционного закона "О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, иным нормативным правовым актам", призванный восполнить обозначившийся правовой пробел, хоть и был после продолжительных дебатов принят Государственной Думой, но, как и ожидалось, напрочь отклонен Советом Федерации, так сказать, без права на согласительную комиссию палат. По всей видимости, острейшая правовая проблема государства интересует только в одном варианте - "берем прав столько, сколько можем проглотить". А между тем четкая процедура проверки законности нормативных актов необходима, прежде всего, для обеспечения защиты прав граждан на территории всей России, вне зависимости от географического расположения субъекта и прихоти местной власти.

Для укрепления России как единого государства необходимы законы, способные защитить единое правовое пространство Федерации, а также устанавливающие четкую процедуру контроля над местным законотворчеством. И, конечно, определяющие санкции за нарушения требований этого законодательства.

В соответствии с ныне действующим законодательством судебный контроль над нормотворчеством в России осуществляется Конституционным судом РФ и судом общей юрисдикции в пределах компетенции, установленной Конституцией и другими законодательными актами. С учетом требований Конституции РФ (ст. 120), контроль над нормотворчеством в России начинается с каждого конкретного суда, т.е. с каждого конкретного судьи. Суд при рассмотрении дела не вправе руководствоваться только лишь нормой конкретного, подлежащего на данном уровне применению закона. Он обязан, избегая позитивистского подхода, принять решение, основанное на совокупности законодательных актов, регулирующих данную сферу правоотношений, исходя из установленной иерархии законодательных актов. Причем установив, что подлежащий применению закон не соответствует Конституции России или закону, наделенному большей юридической силой, суд обязан при вынесении решения руководствоваться актом, имеющим приоритет с точки зрения иерархии актов законодательства.

Определенными полномочиями в области нормоконтроля обладает также прокуратура Российской Федерации. Она не только вправе, но и обязана в таких случаях обратиться в суд с требованием о проверке: соответствует ли закон субъекта РФ федеральному закону. Как реализовать это на практике, показал Конституционный суд РФ, приняв в апреле с.г. Постановление по делу о проверке конституционности отдельных положений п. 2 ст. 1, п. 1 ст. 21, п. 3 ст. 22 ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ. Из его решения следует, что суд общей юрисдикции, проверив соответствие закона субъекта РФ федеральному закону, может признать такой акт противоречащим этому закону, а следовательно, "недействующим, не подлежащим применению". Субъект РФ должен будет привести свой акт в соответствие с федеральным законодательством.

Министерство юстиции также осуществляет проверку на предмет соответствия действующему законодательству тех нормативных правовых актов, которые регистрирует. Вместе с тем Минюст не обладает правомочиями по признанию соответствующих актов недействительными или недействующими.

Таким образом, в Российской Федерации достаточно широкий круг государственных органов наделен полномочиями в том или ином объеме осуществлять нормоконтроль. В то же время высший закон страны - Конституция РФ - не совсем четко обозначил порядок и пределы осуществления подобного рода контроля судами. На уровне законодательства Российской Федерации закреплено осуществление двух видов нормоконтроля: абстрактного и конкретного. В последнем случае все вроде бы ясно: суд, установив несоответствие нормативного акта закону и нарушение этим актом прав и интересов конкретного лица, принимает решение о признании данного акта недействующим. Абстрактный нормоконтроль представляет собой процедуру проверки законности правовых актов независимо от того, как применяются эти акты в конкретном деле, от наличия или отсутствия какого-либо правоотношения, а также от того, нарушены ли права конкретного лица. Принимая во внимание, что цель нормоконтроля - служить общим целям правосудия, обеспечивающего права граждан, юридических лиц, государства и иных субъектов права, представляется крайне важным иметь закон, который устанавливал бы четкий порядок реализации нормоконтроля на уровне судов общей юрисдикции. При создании такого закона крайне необходимо четко отрегулировать процедуру принятия решений по данной категории дел и порядок их исполнения, жестко разграничить компетенцию Конституционного суда и судов общей юрисдикции в области нормоконтроля, а также определить понятие абстрактного и конкретного нормоконтроля на законодательном уровне. Чтобы закон был "рабочим", он должен соответствовать требованиям реальной жизни, а это возможно, когда, принимая закон, законодатель учитывает весь опыт, наработанный в данной области правоотношений.

В ОБЛАСТИ абстрактного нормоконтроля представляется очень важным определить субъектный состав участников судебного разбирательства. Кто вправе обратиться в суд с заявлением о признании того или иного нормативного акта недействующим? Возможно ли на сегодняшний день, учитывая нехватку материально-технической базы судов общей юрисдикции, предоставление каждому гражданину России права на обращение в суд с заявлением о признании того или иного нормативного акта противоречащим федеральному законодательству России? Вопросы не праздные. Вполне вероятно, что назрело введение нового для российского права института - жалобы в общих интересах, т.е. жалобы, посредством которых станет возможным любому гражданину оспаривать неограниченное количество нормативных актов в интересах неограниченного круга лиц.

Учитывая характерные особенности данной категории дел, необходимо, конечно, помнить, что суд не решает вопрос о восстановлении нарушенного права заявителя, даже если подобное нарушение имело место. Более того, сравнивая тексты закона, формально суд может допустить, что признанный им соответствующим, не противоречащим вышестоящему акту нормативный документ тем не менее не перестанет нарушать прав граждан. Таким образом, основная функция судебных органов - защита интересов граждан и иных субъектов права на практике может быть сведена к "сверке" нормативных текстов. Вот почему законодателю очень важно помнить, что между правом нарушенным и правом, которое может быть нарушено, существует едва различимая грань и потому именно на законодательном уровне указать различие между делами, рассматриваемыми судами в порядке конкретного и абстрактного нормоконтроля, четко обозначая вопросы, необходимые для установления судом при рассмотрении данной категории дел.

НЕ МЕНЕЕ актуален и вопрос об исполнении подобных судебных решений. Действительно, если решение суда гласит, что оспариваемый нормативный акт противоречит вышестоящему законодательному акту и нарушает права граждан, очевидно, что нарушенное право должно быть восстановлено. Однако как это сделать? Суд не может давать указаний, и даже рекомендаций по исправлению или дополнению законодательства. Он может лишь сказать, что данный закон неприменим и почему именно. Очевидно, адресаты, которым следует направить решение суда, должны быть определены на уровне закона. Словом, законодателю, предусматривая порядок исполнения подобной категории дел, необходимо осознавать, что целью данного решения является недопущение повторного нарушения законодательства. Таким образом, представляется целесообразным, принимая решение о признании нормативного акта недействующим, указывать и на обязательность приведения в конкретные сроки данного акта в соответствие с действующим законодательством, а за неисполнение такого решения суда предусмотреть ответственность вплоть до снятия с должности главы субъекта и роспуска коллегиального законодательного органа субъекта.

На сегодняшний день вопрос об исполнении судебного решения, принятого в порядке осуществления нормоконтроля, требует скорейшего разрешения. В соответствии с Постановлением Конституционного суда РФ от 11.04.2000 г. суды общей юрисдикции вправе признавать противоречащие федеральному законодательству нормативные акты "недействующими". Однако этого с точки зрения осуществления нормоконтроля крайне недостаточно. "Залежи" недействующих нормативных актов, формально все-таки не отмененных и существующих, вряд ли разрешат проблему нормоконтроля, целью которого является приведение несоответствующих нормативных актов в соответствие с федеральным законодательством, а не только приостановление их действия.

Бесспорно, нормоконтроль требует доработки на уровне закона. Однако, как ни парадоксально, в этом направлении работают только органы судебной власти, при абсолютном бездействии законодателей. А между тем крайне необходим строгий акт, сдерживающий субъекты Федерации, а также министерства и ведомства от "нормотворчества", которое приносит вред и государству, и гражданам.

Виталий ПОРТНОВ.

  00:04 05.10