Конституционный нигилизм в думском варианте.

СУТЬ принятой 20 марта 2002 года поправки к статье 13 Регламента Государственной Думы заключается в том, что право голоса на заседаниях Совета Думы оставлено только за руководителями депутатских объединений в Думе, и этого права лишен председатель Государственной Думы. Предложение обосновывается тем, что председатель принадлежит к одной из фракций (КПРФ), а руководитель фракции также входит в Совет Думы, и поэтому она имеет два голоса в Совете, что, по мнению авторов поправки, противоречит принципу равноправия депутатских объединений в Государственной Думе.

Жажда некоторых фракций и депутатских групп добиться ослабления влияния действующего председателя в Государственной Думе, а как стало очевидно, и заполучить председательский пост в палате, настолько сильна, что ни Конституция, ни конституционная логика, ни конституционная культура для них не имеют никакого значения. Они явно не захотели учитывать, что такие вопросы решаются не арифметическим большинством, а по Конституции и развивающим ее нормам Регламента Государственной Думы.

Назовем именно конституционно-правовые основания, по которым указанную поправку нельзя поддержать.

Прежде всего наделение председателя Государственной Думы возможностями руководства Советом Думы и участия в голосовании при принятии решений Совета Думы следует из конституционного статуса председателя как должностного лица, которое в соответствии с частью 2 статьи 101 Конституции ведет заседания Государственной Думы и ведает внутренним распорядком палаты. Задачи председателя и задачи Совета Думы во многом переплетаются, они связаны с предварительной подготовкой и рассмотрением организационных вопросов деятельности Государственной Думы.

Лишение председателя Государственной Думы права голоса на заседаниях Совета Думы противоречит логике конституционного предназначения председателя палаты. Более чем странно указать в Регламенте, что председатель организует работу Совета Думы (подпункт "в" пункта 1 статьи 11), председательствует на заседаниях Совета Думы (пункт 3 статьи 13), и лишить его права голоса при принятии решений Совета.

Абсолютно неубедителен и не имеет под собой правовых оснований "коронный" аргумент авторов поправки - у одной фракции в Совете Думы якобы два голоса. Ни Конституция Российской Федерации, ни Регламент палаты не дают возможности считать председателя представителем одного из депутатских объединений в Думе.

По Конституции (часть 1 статьи 101) Государственная Дума избирает из своего состава председателя Думы и его заместителей. Из Конституции не следует, что какая-то фракция предопределяет председателя. Его избирает палата в целом. Логично, что это положение развито в Регламенте Государственной Думы. В соответствии с этим документом председателем Думы избирается конкретный депутат, а не представитель депутатского объединения. Да, депутатские объединения имеют право выдвигать кандидатов на пост председателя. Однако в Регламенте Государственной Думы не сказано о том, что председателем становится депутат от самой большой (или большей) по численности фракции, а также от группы фракций, создавших альянс и имеющих большинство депутатских мандатов. Более того, нет у депутатских объединений и исключительного права на выдвижение кандидатов на пост председателя Думы - Регламент говорит, что кандидатов на должность председателя вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты Государственной Думы.

Поэтому депутат, ставший председателем, выполняет свои задачи в личном качестве должностного лица, избранного на данный пост, а не как представитель какого-либо депутатского объединения.

Даже механизм его избрания - согласно Регламенту, тайным голосованием (если Дума не решит провести открытое голосование) с использованием бюллетеней и необходимостью получить более половины голосов от общего числа депутатов Государственной Думы - позволяет считать председателя не человеком фракции на посту председателя, а самостоятельной политической и правовой фигурой.

Может ли депутат считать себя связанным с какой-то фракцией в палате? В принципе да, но это его личное дело. И юридического значения это не имеет. По Конституции и Регламенту Думы он представляет палату. В своих должностных обязанностях он свободен от фракции.

Кстати, Регламент Государственной Думы не требует от депутата, ставшего председателем Государственной Думы, приостановления своего членства в политическом объединении. И вообще по данному поводу у нас в стране наблюдается гибкость регулирования - например, недавно принятый Федеральный закон "О политических партиях" говорит о том, что Президент РФ вправе приостанавливать свое членство в политической партии на срок осуществления своих полномочий, но не требует этого от Президента в императивной форме.

Конечно, попытки фракций "посадить" своего человека в председательское кресло понятны. Однако юридически бессмысленны при этом стремления сделать его управляемой фигурой. Наоборот, следует "облегчить" взаимоотношения председателя Государственной Думы с депутатскими объединениями. В этих целях целесообразно было бы специально записать в Регламенте, что председатель Государственной Думы не может быть связан решениями каких-либо депутатских объединений в Государственной Думе и свободен в определении позиций и голосовании по обсуждаемым вопросам. Это было бы нормальным конституционно-правовым выходом из возникшей спорной ситуации.

Отметим также, что нет повода для поправки о лишении председателя права голоса в Совете Думы и по правовым основаниям, связанным с ролью самого Совета.

Во-первых, в Регламенте Государственной Думы не определено каких-либо особых прав председателя на заседаниях Совета Думы. Все лица, присутствующие на заседаниях Совета Думы, принимают участие в обсуждении вопросов. Это право дано Регламентом палаты даже рядовым депутатам, которые могут прийти на заседание Совета Думы и внести предложения по проекту порядка работы Государственной Думы. Решения принимаются членами Совета, имеющими право голосования.

Отметим в связи с этим, что приходится учитывать даже языковые тонкости. При обсуждении данной проблемы зачастую используется выражение "право решающего голоса председателя". И при этом невольно подразумевается, что голос председателя давал на Совете Думы перевес какому-то варианту, иначе говоря - становился решающим. Однако это не так. Не говорилось в регламенте Государственной Думы, что голос председателя имеет перевес. Председатель может влиять на решение Совета Думы своей позицией, что естественно, и такое право есть как у него, так и у любого участника заседания Совета Думы. Но решения-то принимаются Советом Думы голосованием.

Во-вторых, решения Совета Думы по ключевым вопросам носят предварительный характер, поскольку подлежат внесению на утверждение Государственной Думы.

В-третьих, Государственная Дума вправе отменить решение Совета Думы. Естественно, она это может сделать и в случае, если считает, что председатель предопределил характер решения Совета Думы.

Так что и с этой стороны аргументация тех, кто лишил председателя права голоса на Совете Думы, трещит по швам.

И еще одно: поражает логика того большинства, которое проголосовало на заседании Государственной Думы за лишение председателя права голоса на Совете Думы. Депутаты получили заключение правового управления аппарата Государственной Думы, заключения ряда экспертов, в которых четко было обозначено, что подобная поправка противоречит Конституции Российской Федерации. Но политический кураж оказался превыше всего.

На трактовке Регламента как якобы сугубо внутреннего документа палаты надо поставить точку, чтобы депутаты перестали спекулировать на этой теме. Конституция Российской Федерации в части 4 статьи 101 гласит, что каждая из палат (т.е. Совет Федерации и Государственная Дума) принимает свой Регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Тем самым Конституция увязала, как говорится, форму и содержание. Регламент как раз и есть предусмотренный Конституцией нормативный юридический акт по вопросам организации и распорядка деятельности палаты. Это специальный документ, основа деятельности палаты, он развивает конституционные нормы о порядке работы Государственной Думы, реализации ее полномочий и т.д. Как конституционалист, могу также сказать, что Регламент Государственной Думы стал одним из важнейших источников современного конституционного права, российского парламентаризма. Регламентные нормы - отнюдь не технические, от их качества зависит деятельность палаты. Относиться к ним надо бережно и осторожно.

Действительно, палата имеет право вносить в Регламент изменения, которые сочтет необходимыми. Но при этом надо соблюдать логику регулирования, в том числе и учитывать конституционное положение соответствующих должностных лиц и органов. И лишение председателя права голоса на Совете Думы - не такое уж внутреннее дело палаты. Именно Конституцией поручено председателю руководить палатой и ведать ее внутренними делами. Он это делает от имени всей палаты, для чего и проходит через горнило выборов на заседании Государственной Думы. Мера его, так сказать, "представительности" гораздо выше, чем у кого-либо в Думе. В Совет Думы входят руководители фракций и депутатских групп в силу должности. А ведь для создания фракции достаточно набрать 5,001 процента голосов избирателей на выборах за партийный список, что равно 12 депутатам, а для депутатской группы - 35 депутатам. И вот этим лицам предлагается решать организационные вопросы деятельности палаты и голосовать по данному поводу на заседании Совета Думы, а председателю, действующему по поручению всей Государственной Думы, в таком праве отказывают!

Кстати, по Конституции вместе с председателем Государственной Думы ведают внутренним распорядком палаты отнюдь не руководители депутатских объединений, а заместители председателя (часть 2 статьи 101). Сейчас они избираются хотя и по фракционному принципу, но опять же всей Государственной Думой. И почему бы их и не сделать представителями депутатских объединений в Совете Думы? Иначе ведь получается, что Совет Думы из рабочего органа палаты превращается в орган депутатских объединений и конституционные задачи Думы может подменить межфракционными интересами.

Пренебрежение к праву, к Конституции и конституционной логике - опасная вещь, причем и в большом, и в малом. К сожалению, российскому парламентаризму в этом отношении не везет больше всего. В недавнем прошлом парламентариев поучали тем, что здание парламента окружали войсками, оцепляли колючей проволокой и стреляли по нему из танков. Новое время рождает новые приемы - в парламенте появляются элементы самоедства, парламентарии "стреляют" в самих себя, готовы растерзать себе подобных. Почему так происходит? Причин много. Одна из главных: когда не хватает компетентности, в том числе правовой, начинаются политические игры. При этом неизбежно забывается основное, во имя чего они пришли в Думу - интересы народа.

Сурен Авакьян,

ЗАВЕДУЮЩИЙ КАФЕДРОЙ ЮРИДИЧЕСКОГО ФАКУЛЬТЕТА МГУ, ДОКТОР

ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК.

  00:04 03.04