АЛЬТЕРНАТИВНЫЕ МЕХАНИЗМЫ ЛИБЕРАЛЬНОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ.

Или только ли приватизация - благо?

В начале 90-х годов ХХ века группа либералов-реформаторов, которую возглавлял Гайдар, начала разрушение не только системы централизованного планирования как символа тоталитаризма, абсолютного Зла, но и государственного управления как такового. Б.Ельцин искренне верил, что либералы являются цветом советско-российской экономической науки и пригласил их в качестве менеджеров для того, чтобы они по мировым стандартам, в кратчайшие сроки и с минимальными социальными издержками провели экономические преобразования.

В принципе, либералы в точности выполняли рекомендации МВФ, которые не предполагали никакой другой цели, кроме создания максимально благоприятных условий для распродажи за бесценок собственности иностранному капиталу и превращению страны в полуколонию путем организации серии "рукотворных социальных катастроф" (по Дж. Стиглицу), часть ультралибералов называли себя "правительством камикадзе". Но по целому ряду причин этот план не был реализован.

Из реформаторов - в преступники.

Для реформаторов первичным стал идеологический выбор, альтернативный их собственному опыту: они искренне верили, что рынок, демократия и частная собственность намного более эффективны, чем Госплан, руководящая роль партии и социалистическая собственность, так как это доказывает опыт остального мира, а также достижения современной экономической науки.

Поэтому, получив власть, реформаторы стали решать не экономическую, но чисто политическую задачу: любой ценой не допустить реставрации прежнего строя. Но для этого нужно было выполнить промежуточную задачу, лозунгом которой стало "воруй казенное". К сожалению, позже она стала основной.

Целью проводимой политики и приватизации было желание максимально расширить социальную базу преобразований, и видный теоретик реформаторов Гавриил Попов прямо говорил о коррупции как магистральном пути приватизации в России в начале 90-х, так как в случае прихода к власти иного правительства сотни тысяч коррумпированных госчиновников оказывались госпреступниками.

На словах либералы, ссылаясь на опыт Запада, продолжали доказывать, что частный собственник является более эффективным управленцем, хотя чем дальше, тем больше такая идеологическая и эмоциональная приверженность приватизации превращалась у "правительства камикадзе" в элементарное желание обогатиться, особенно после конфликта младореформаторов с олигархами в 1997 году.

Но ни финансовые подачки стабилизационных кредитов МВФ и обещания "потока инвестиций в Россию", ни деятельность реформаторов, ни информационный прессинг мирового сообщества не достигли своей цели. Россия не стала ни сырьевым придатком, ни "оплотом либерализма": за несколько лет в стране появились как олигархи, так и новый государственный аппарат, который, как и большинство активного населения, был вполне удовлетворен существующим положением дел. Тем самым целый ряд сил выступил за стабилизацию существующей системы.

Апофеозом развития государства стали выборы Бориса Ельцина 1996 года, которые привели к поражению крыла реформаторов и победе олигархов, что сделало возможным знаменитые залоговые аукционы 1996 - 1998 годов, в результате которых ряд доверенных лиц президента, финансово поддержавших его перевыборы, за несколько сот миллионов долларов приватизировали наиболее прибыльную отрасль - добывающую промышленность (нефтяные компании и "Норильский никель"). Но в результате этого российская собственность не оказалась в руках международного капитала.

В то же время на государство (преимущественно в лице региональных властей, среди которых было много глав администраций, оппозиционных Москве) перевалили груз все более ветшающей инфраструктуры, обрабатывающей промышленности и науки, а стоимость фондов до сих пор остается заниженной, в результате чего ее рыночное выражение имеют лишь жилье в крупных городах и экспортная продукция.

Нынешние владельцы добывающей промышленности построили свои компании на фундаменте с!оветской нефтяной промышленности, так что пока в основном только пользовались этим наследством, лишь совершенствуя управленческую структуру и совсем не занимаясь геологоразведкой, стараясь использовать недооцененность активов, перепродавая компании и уходя (легально и не вполне легально) от налогов. Они не занимались своим прямым делом - разработкой месторождений.

Тем не менее с середины 90-х годов в стране наметились тенденции к замедлению спада экономики, но окончательно Россия перестала жить "в долг" МВФ именно с дефолта, случившегося в августе 1998 года, который привел к началу процессов регенерации российской экономики и восстановлению промышленности. Именно это время можно назвать точкой отсчета, когда в нашей стране стали действовать экономические закономерности.

После прихода к власти Владимира Путина регенерация экономики продолжилась на фоне благоприятной конъюнктуры на международном рынке энергоносителей; городское индустриальное общество в России сохранилось и пока способно самовоспроизводиться. Одновременно руководство страны осознало чудовищную заниженную стоимость фондов и консервацию отставания от лидеров мирового сообщества, понимая и то, что саморазвитие внутреннего рынка невозможно в условиях, когда 13 лет эксплуатируется созданная еще во времена Брежнева экспортно-ориентированная модель экономики.

Состоявшийся уже при Путине аукцион по продаже "Славнефти" большинство СМИ и многие политики расценили как фарс, спектакль или сговор, а эксперты пришли к заключению, что честного аукциона опять не получилось и Россия пока не доросла до прозрачной приватизации. Президент "Сибнефти" Евгений Швидлер в интервью газете "Ведомости" откровенно заявил: "Наша приватизация - это конкурс политических, административных ресурсов компаний".

Так спустя считанные месяцы после заявлений о равноудаленности олигархов страна вернулась к временам залоговых аукционов. Они доказали эфемерность надежд на инвестиционный прорыв. Деньги нынче копятся совсем на другие цели. Понятно: пока в России еще есть что делить, не имеет смысла всерьез что-то создавать. Денег на все не хватит.

В связи с этим необходимо сказать несколько слов о так называемых "гарантиях", которые дал ныне действующий Президент. Их по-разному восприняли "верхи" и "низы". Олигархи посчитали, что между ними и властью заключен договор, при соблюдении которого им даны гарантии неприкосновенности со стороны государства, а народ посчитал, что в жизнь будет приводиться принцип диктатуры закона.

Почему "сделали" "ЮКОС".

Михаил Ходорковский решил приобрести западный иммунитет от российского государства, используя налаженные связи в ряде международных организаций, РR-политику для международного сообщества и собираясь вовсе уйти из-под контроля путем продажи крупного пакета акций одной из американских компаний, одновременно выплачивая государству фиксированную, максимально возможно низкую ренту, что не могло не привести к взрыву негодования.

Власти и бизнесу следовало давно выработать правовые условия для долгосрочной работы, а не пытаться лоббировать льготы и жить "по понятиям", каждый год пересказывая сказку про белого бычка. Не следовало договариваться с правительством об уровне налогового бремени. Рано или поздно должны были наступить (вновь и вновь) рецидивы старой болезни - включение в дело "административного ресурса". Для адептов рыночной экономики конкуренция - такое же святое понятие, как неприкосновенность частной собственности, свобода печати или демократия. В России, напротив, как правило, борьба с конкурентами идет до полной победы сильнейшего. Сильнейшим в очередной раз оказалось государство.

С 1998 года экономика России (пусть в условиях благоприятной экономической конъюнктуры) начала работать с явным профицитом, позволяющим не только возвращать изрядные накопившиеся долги, но и создающим формальные условия для внутреннего инвестирования. Однако корпорации и предприятия вынужденно вкладывают деньги только в себя, ибо никаких гарантий возврата денег с прибылью в стране нет и пока не предвидится. Это издержки "экономики выживания" и нынешнего состояния государства и менталитета общества "войны всех против всех в фазе передышки".

Отсутствие в основе частно-государственных (ЧГП) проектов ясной концепции, увязывающей частные и государственные интересы, с неизбежностью приводит к проявлению коррупции в виде раздачи инвестиционных ресурсов за прямые или косвенные взятки или принятие к инвестированию проектов, не выдерживающих проверки с точки зрения экономической эффективности.

Кроме того, крупный частный иностранный капитал по целому ряду причин в 90-е годы прошлого века так в Россию и не пришел. В стране были идеальные условия для "прокрутки" кредитов и вывоза капитала, но не для производственных инвестиций. В этом смысле иностранные инвестиции и СРП - братья по несчастью: прямые иностранные инвестиции (ПИИ) в Россию падают с начала 2001 г. (по итогам первого полугодия 2003 года их приток составил всего 1,87 млрд. долларов, а доля в общем объеме инвестиций снизилась с 28 до 22%). А ведь ПИИ - это не только деньги, но и технологии, и организационные ноу-хау. В то же время министерство внешней торговли Китая объявило, что за семь месяцев прошлого года объем прямых иностранных инвестиций в китайскую экономику вырос на 22% - до 29,54 млрд. долларов.

После начала конфликта вокруг "ЮКОСа" ситуация с долгосрочными иностранными инвестициями опять ухудшилась, поскольку западным инвесторам опять дали понять, что их деятельность на российском рынке напрямую зависит не от закона, а от личных договоренностей с главой государства, который в данный момент находится у власти, поэтому речь и не идет о долгосрочных инвестициях более чем на 8 лет.

Как преобразовать? И что?

Парадокс состоит в том, что, несмотря на 10 лет реформ, в стране сохраняется положение, которое никого не устраивает: бизнес не имеет определенности относительно своего будущего, стабильности взаимоотношений с властью, но и Правительство год от года утрачивает рычаги влияния на бизнес.

В общем, перед нами рост без развития. Он нетипичен в том смысле, что при нем не действует ни стимул насилия (из централизованного он стал дисперсным и нерегулярным), ни стимул выгоды: большая зарплата вовсе не стимулирует лучшую работу в массовом масштабе, блокируя стандартные схемы расширенного воспроизводства. Никаких "точек роста" и "культурных образцов" не сыщется сегодня даже в самых социально благополучных регионах России (Москва, Санкт-Петербург, "Большая Тюмень", Норильск, Кубань и т.п.).

Дифференциация же между регионами начинает превышать все разумные пределы и впервые с начала 90-х действительно создавать потенциальные угрозы распада страны в неблагоприятных сценариях внешнего освоения (и внутренних конвульсий). При создании других нефте- и газопроводов и связанных с ними разработок шельфов и Восточной Сибири (в Китай, к Ледовитому океану и т.п.) Москва становится многим регионам не нужна...

Тем не менее осуществление этих проектов потребует инвестиций, соизмеримых с рыночной капитализацией самых крупных российских нефтяных компаний. Механизм залога для получения кредитных средств здесь не сработает. Это означает, что разработка крупных месторождений неизбежно потребует либо партнерства российских и зарубежных компаний, либо финансирования российских компаний зарубежными банками. В обоих случаях привлечение крупномасштабных инвестиций возможно исключительно на основе таких правовых механизмов, которые являются конкурентными по международным меркам.

Пока видны только признаки грядущих преобразований, которые должны будут решить вопросы не только восстановления, но и развития промышленности, увеличения привлекательности российской экономики для иностранных инвестиций, прекращения ситуации "роста без развития", а также решения ряда наследственных проблем молодой российской государственности.

Жизненно необходимы ответственные решения государства, например, в вопросе, на что бросить аккумулированные государством ресурсы, какими должны быть государственные и международные гарантии для частных и иностранных инвесторов (в частности, как обеспечить стабильность механизма возврата денег инвесторов) в ситуации привлекательности России в связи с продолжающимся пятитилетним экономическим ростом российской экономики и трехлетним спадом мировой экономики и в связи с тем, что если, как ожидается, в ближайшие пару лет России может быть присвоен суверенный инвестиционный кредитный рейтинг, то на фондовый рынок страны придут мощные иностранные инвестиционные фонды, что вызовет резкий скачок рыночной капитализации компаний.

Внутри страны необходимо концептуальное понимание того, что любые серьезные проекты требуют минимума взаимного доверия: это верно и для государства, и для корпорации, и для общества, и для иностранного инвестора. Кроме того, не столько важны отношения собственности, дихотомия национализации и приватизации, сколько вопросы эффективности управления собственностью. Поэтому главной проблемой развития государственного сектора экономики является не его скорейшая приватизация, а эффективное управление им. Одним из главных критериев эффективности управления можно считать именно привлечение инвестиций.

Собственность плюс...

Выходом из дихотомии частного и государственного собственника, учитывая высокий уровень огосударствления российской экономики в условиях острой нехватки инвестиционных ресурсов, является сочетание их достоинств - частно-государственное партнерство (public-private partnership, PPP, или концессионное соглашение, концессия, или соглашение о разделе продукции, СРП, применимое для добывающей отрасли), которое сможет стать катализатором для привлечения как иностранных, так и отечественных средств в промышленность, инфраструктуру и науку, так как отношения ЧГП являются привлекательной для инвестора формой вложения средств в случае создания благоприятных условий для него.

Это подтверждает и мировой опыт. В последние годы правительства разных стран в ситуации развития разнообразных рынков обратились к вопросу о возможности использования частного сектора экономики с целью развития ряда сложных проектов или передачи некоторых нерентабельных проектов в руки частных компаний. Государство часто сталкивается с рядом проблем, связанных с ростом требований к предоставляемым услугам, хроническими операциональными и институциональными проблемами, ограниченными финансовыми ресурсами, в то же время как частный сектор все больше и больше завоевывает себе славу ценного источника новых технологий, качественного менеджмента, обладателя инвестиционного капитала.

Кроме того, несоответствие между инвестиционными потребностями стран и ресурсами, доступными их правительствам, также привело к увеличению уверенности в применимости ЧГП. Согласно данным Мирового банка, с 1990-го по 1997-й частная активность в государственной собственности возросла в развивающихся странах с 16 миллиардов до 120 млрд. долларов США. Международный опыт показывает, что в случае качественного исполнения, соглашения ЧГП могут значительно улучшить качество, доступность и рентабельность деятельности. Исследования, проведенные Мировым банком в 1994 году об отношениях между инфраструктурой и экономическим развитием стран, показывают, что эффективная инфраструктура создает занятость, развивает человеческий капитал, содействует местным и иностранным инвестициям, оживляет торговлю, поддерживает производительность бизнеса и его расширение, поднимает уровень жизни и улучшает управляемость проблемной собственностью.

Для создания благоприятных условий, для привлечения инвестиций важно все: решить многие неурегулированные ныне правовые проблемы, создать независимую судебную систему, стабильное разумное налогообложение, рациональную таможенную политику, адекватную инфраструктуру для ведения бизнеса, добиться позитивных изменений в кредитной сфере, решить политические проблемы на уровне субъектов Российской Федерации, вести на деле борьбу с коррупцией и бюрократическим произволом и т.п.

Болезни и лекари.

Одним из таких необходимых условий является принятие инвестиционного законодательства. Только быстрое формирование ясной правовой среды и заключение на этой основе крупных сделок с солидными компаниями является определенной гарантией от новых экономических и политических потрясений. Важно предоставить инвестору стабильные условия деятельности, определить и закрепить в законодательстве РФ особенности разного рода договоров между государством и инвестором, создав тем самым эффективный механизм привлечения частных инвестиций в реальный сектор экономики. Создание стимулов к инвестиционной деятельности должно опираться на создание возможностей достижения максимальной рентабельности. Инвесторам необходимы не временные льготы (которые, как показывает опыт, легко забираются назад), а долгосрочные гарантии возврата вложенного капитала. Если этого нет, то рост предпринимательского риска ведет к сокращению инвестиционного предложения и бегству капитала из страны. В свою очередь в обмен на предоставленные правовые гарантии стабильности государство может настаивать на новых формах контроля, на прозрачности отчетности.

Кроме того, часто приходится слышать, что экономика России тяжело больна "голландской болезнью", что мы - сырьевая страна, обреченная на технологическую отсталость. Такое противопоставление совершенно некорректно. Страна, добывающая сырье, может и должна быть высокотехнологичной. Современные технологии добычи нефти, как показывает опыт Норвегии, Канады, США, как раз наукоемкие: там есть место самым современным навигационным технологиям управления процессами бурения, горизонтальному бурению с длиной ствола до 10 км, современным машиностроительным и химическим технологиям, то есть всему тому, что обычно вкладывается в понятие "высокие технологии". А "голландской болезнью" болеют разве что ленивые. Это, в первую очередь, те страны, у которых есть серьезные проблемы с эффективной, инициативной, амбициозной системой государственной власти.

Напомним, что еще 3 сентября 2000 года, выступая на конференции "СРП-2000" в Южно-Сахалинске, Президент Путин ясно определил свое отношение: "Проблема реализации СРП - это важнейшая проблема для России", "СРП могут и должны стать важнейшей частью инвестиционной политики государства". Через год на Всемирном экономическом форуме в Москве он снова вернулся к проблеме СРП. Говоря о желании компании Exxon вложить 12 - 15 млрд. долларов, Президент отметил: "Это значительная сумма, учитывая общий объем инвестиций в экономику России", и пообещал всемерную поддержку проектам такого рода.

Еще через год, 29 октября 2002 года, тогдашний премьер-министр Михаил Касьянов, открывая заседание Совета по предпринимательству при Правительстве РФ, отметил, что низкий уровень инвестиций является одним из основных препятствий для увеличения темпов роста ВВП. По его мнению, это "препятствует росту экономики большими темпами, чем те 4%, которые мы имеем". Он сообщил, что темп роста инвестиций за 9 месяцев 2002 года составил лишь 2,5%, то есть в три раза ниже, чем за тот же период годом раньше. Таким образом, в условиях исключительно благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры российский ТЭК уже четыре года получает немалые прибыли, но он так и не стал инвестиционным локомотивом экономики.

Альтернатива приватизации.

Существуют различные теории ЧГП: от административно-правовых во Франции до договорных в странах англосаксонского права. Под ним имеется в виду система договоров между государством и частным инвестором, в котором государство наделяет частное лицо правом участвовать в осуществлении некоторых своих функций в хозяйственной сфере, в отношении государственной или муниципальной собственности или монопольных видов деятельности. Таким образом, предметом (и одним из отличительных признаков) их является государственная или муниципальная собственность, а также вид хозяйственной деятельности, на который распространяется монополия государства.

Сегодня отношения ЧГП как договорная форма широко практикуются во Франции, Италии, Германии и в десятках других стран системы континентального права под разными названиями: концессии, лицензии, аренда, разрешения и т.п. В частности, во Франции - стране, хорошо известной склонностью к "дирижизму" (активному вмешательству государства в управление экономикой) - умело используются договорные принципы между государством и инвестором. Например, широко распространена так называемая "концессия публичной службы" - жесткий договор государства и частного инвестора по управлению не подлежащей приватизации государственной собственностью, в том числе транспортом, связью, коммуникациями. Договорные принципы во взаимоотношениях между государством и частным бизнесом в последние годы бурно развиваются, с недавних пор появились новые сферы применения ЧГП - национальная оборона, образование, тюрьмы, кабельное телевидение.

ЧГП - это разумная альтернатива программе приватизации. При последней происходит поиск эффективного собственника, и собственность передается ему навсегда, при отношениях ЧГП идет поиск эффективного управляющего (на состязательной основе - конкурс или аукцион), определяется размер платежей и их структура, но собственность остается в руках государства. Главными критериями при отборе инвестора должны быть наличие инвестиционного проекта, доказательства его рациональности и хозяйственной целесообразности, соответствие общественным интересам.

Пользование объектами государственной собственности осуществляется на временной и возмездной основе, за счет инвестора и на его риск. Инвестор является собственником произведенной продукции и платит государству налоги и согласованное вознаграждение за предоставленные имущество и имущественные права. Инвестору следует дать государственные гарантии стабильности для своих инвестиций: стабилизационная оговорка на период действия проекта, национальный режим, неизменность системы налогов и сборов и т.д., предоставить возможность заключения договоров модернизированной концессии (широко распространенных во всем мире), или контрактов типа "роялти плюс налог", возможность освобождения от налогов разного уровня соответствующими органами власти в пределах их компетенции и т.п. Таким образом, условия пользования указанными объектами должны быть в каждом конкретном случае такими, чтобы они привлекали инвестора. Договоры на осуществление очень крупных или медленно окупающихся проектов могут предусматривать длительные сроки действия - до 50 и более лет.

Если обнаруживается, что управляющий оказывается неэффективным, то у государства есть право на ответный ход вплоть до расторжения договора при сохранении всех вложенных на тот момент инвестиций - рискует концессионер. Более того, именно он авансирует концедента, то есть в отличие от принятого порядка уплаты налогов концессионер уплачивает концеденту не после подведения итогов своей деятельности, а с самого ее начала.

Кроме того, не всякая государственная собственность может быть приватизирована (например, недра находятся в государственной собственности), а подчас с ее приватизацией не стоит торопиться. Вместе с тем, пока она остается государственной, остро стоит вопрос о форме эффективного управляющего. Раз у государства есть имущественные права, ими нужно умело распоряжаться, на ясных условиях приглашая управляющих.

Таким образом, отношения ЧГП - это не просто контракт госпредприятия и частника типа договора аренды. Это соглашение, особенность которого состоит в том, что государство выступает сразу в двух ипостасях - как договаривающаяся сторона и как гарант соблюдения всех пунктов соглашения, включая предоставление гарантий неухудшения коммерческих условий соглашений.

Итак, частное право пользования объектами государственной собственности - эффективная альтернатива ее приватизации и должна широко использоваться при хозяйственной эксплуатации той части государственной собственности, которая приватизации не подлежит, по крайней мере, в обозримом будущем.

Руководство по применению.

В мировой литературе, посвященной проблематике ЧГП, принято использовать следующую классификацию вариантов ее использования: сервисные контракты - с риском и без риска, управляющие контракты, аренда, контракты "строительство - управление - передача" и его варианты, а также концессии.

Таким образом, разница между видами ЧГП заключается в различном участии в проектах государства и инвестора: от сервисных контрактов, в которых правительство сохраняет полную ответственность за действия, обслуживание, инвестицию капитала, финансирование и коммерческий риск до концессий, в которых частный сектор принимает большую долю обязанностей и рисков, чем государство. Кроме того, инвестору может быть предоставлено право не только на использование объектов государственной собственности, но и на строительство и эксплуатацию новых объектов, которые впоследствии передаются в собственность государства. При этом порядок такой передачи может варьироваться у разных категорий объектов по схемам: строительство - управление (то есть эксплуатация инвестором построенного им объекта) - передача (схема "СУП"); строительство - передача - управление (схема "СПУ"); строительство - передача (схема "СП"). Подобные схемы с возмещением затрат инвесторов на компенсационной основе (в том числе и с разделом продукции между государством и инвестором) достаточно широко практикуются в международных экономических отношениях.

Сферой применения отношений ЧГП являются природные ресурсы, объекты экономической инфраструктуры, включая автомобильные и железные дороги, трубопроводный транспорт, энергетические предприятия, гидротехнические системы, морские и воздушные порты, линии связи, муниципальная собственность.

Таким образом, ЧГП представляет собой наиболее выгодную форму симбиоза частного и государственного секторов экономики, а также, что немаловажно, имеет ряд преимуществ для общества, но может существовать лишь в случае создания государством необходимых условий.

Новая государственническая идеология современных руководителей России неизбежно должна будет включать накопленный приватизационный опыт (не всегда негативный) и гражданско-правовые механизмы передачи управления объектами собственности частным структурам. Особенно это актуально для объектов инфраструктуры, атомной энергетики, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства.

К сожалению, Закон о концессиях является мало вразумительной альтернативой приватизации, что и понятно - он разрабатывался в недрах Госстроя и по потребностям этого ведомства.

Да, механизмы функционирования государственно-частных партнерств сложны и часто загадочны, в том числе для сторонников приватизации.

В конечном итоге вопрос состоит в одном: сколько риска государство может и хочет передать частному лицу, и как оно гарантирует сохранение и принятие своих рисков с целью удержания частной инициативы в поле своего управления.

Владимир СИДОРОВ, Кирилл МАЛЮТИН.

  00:04 03.03