(2).

О бюджетной политике на 2000 год. Послание Президента Российской

Федерации Б.Н. Ельцина Правительству РФ.

III. Бюджетные расходы.

Реальность федерального бюджета определяется как собираемостью средств, так и обоснованностью планируемых затрат. В условиях предельной ограниченности ресурсов государства федеральный бюджет должен разрабатываться на основе четких приоритетов расходования его средств. Для общества важно знать не только то, на что и в каких размерах идут государственные деньги, но и то, в силу каких причин выбраны определенные направления и объемы расходов.

Планируя расходы, государство делало акцент на суммы средств в ущерб реальному содержанию бюджетной политики. В результате произошел переход от финансирования программ действий к выборочному финансированию отдельных параметров бюджетной сферы.

Для многих бюджетных организаций ассигнования превратились из основы финансовой деятельности в подобие дотации, причем не вполне фиксированной по размерам и срокам выплаты. Бюджетные организации вынуждены самостоятельно вырабатывать стратегии выживания, мобилизуя разнообразные дополнительные источники. Цели таких организаций практически полностью оказываются подчинены поддержанию минимально приемлемого уровня жизни работников. При этом вопросы результативности их деятельности по сути игнорируются.

То, как ныне строится расходная часть федерального бюджета, не соответствует не только его политической роли, но и интересам населения и получателей средств. Чисто бухгалтерский подход удобен для составления и исполнения бюджета, но при этом за цифрами становятся не видны реально происходящие процессы вырождения организаций бюджетной сферы.

При нынешнем порядке подготовки проектов федеральных бюджетов обсуждение политических приоритетов происходит во многом неупорядоченно и служит скорее фоном, чем сутью этой деятельности. Даже в тех случаях, когда содержательные приоритеты принимаются во внимание, они чаще всего не закрепляются законом.

В основу расходной части федерального бюджета целесообразно закладывать концепцию бюджетной политики, базовыми параметрами которой стали бы конкретные характеристики тех рубежей, достижение которых государство обязуется безусловно обеспечить бюджетными ассигнованиями. Денежные характеристики при этом приобретут присущую им роль ограничений, а не предмета обсуждения как такового.

Применительно к 2000 году обсуждать приоритеты придется в основном в терминах дифференцированного отношения к тем направлениям государственной поддержки и социальным гарантиям, которые ныне являются законодательно закрепленными, но не реализуются в силу недостатка средств. Сохранять видимость действия таких законов њ значит провоцировать безупречные с правовой позиции, но реально невыполнимые претензии населения и региональных властей к Президенту и Правительству Российской Федерации, несущим прямую ответственность за реализацию федеральных законов. Вместе с тем именно в обстановке бюджетного кризиса и с учетом требований кредиторов можно приступить к реструктуризации социальных и иных обязательств государства.

Основной принцип њ прежний: государство должно давать деньги в первую очередь под реформы. Те сферы, где идут реальные реформы, должны быть обеспечены финансовыми ресурсами в приоритетном порядке. Это не означает, что необходимо вводить защищенные статьи бюджета. Главное њ определить экономическую и бюджетную стратегию государства.

Параллельно следует готовиться к поэтапному введению иного подхода, основанного на отражении в названной концепции предполагаемых реальных результатов, достигаемых с помощью бюджетных расходов. Это позволит зримо представить, что наряду с постоянно обсуждаемой проблемой общей нехватки средств существует отнюдь не менее острая проблема крайне низкой эффективности их использования.

Концепцию бюджетной политики в области расходов на 2000 год, удовлетворяющую названным требованиям, Правительство Российской Федерации должно представить на утверждение Президента Российской Федерации до 1 июля 1999 года. Каждый федеральный орган исполнительной власти должен будет показать, каких именно результатов он добьется во вверенной ему отрасли при использовании выделяемых бюджетных средств. Поэтому концепция будет представлять собой итог работы над проектом федерального бюджета всего Правительства Российской Федерации, а не только финансовых органов.

Важнейшей задачей государства является дальнейшая реализация программы экономии государственных расходов, в том числе содействие бюджетным организациям в разработке и осуществлении ими мер по соблюдению лимитов потребления электроэнергии и тепла. В федеральном бюджете на 2000 год должны быть предусмотрены расходы на обеспечение этих лимитов реальными бюджетными ресурсами.

Полный перечень получателей средств федерального бюджета необходимо дополнить расширенным реестром всех других предприятий, относящихся к государственному сектору. Средства, получаемые от экономии расходов таких предприятий, или вернутся в бюджет в виде дивидендов, или повлияют на снижение цены продукции, закупаемой по государственному заказу.

Экономия бюджетных средств не должна осуществляться в ущерб малоимущим гражданам, усугублять положение в социально приоритетных сферах. Это њ обязательное требование, и оно будет находиться под постоянным контролем Президента Российской Федерации. Необходимо продолжить начатую в текущем году линию на адресную поддержку наименее защищенных категорий населения, имеющих реальные доходы ниже прожиточного минимума, особенно пенсионеров и нетрудоспособных.

Чрезвычайно важно укрепить вертикаль финансового контроля в системе исполнительной власти, ввести более жесткие санкции за незаконное и нецелевое использование средств, от которого в первую очередь страдают малоимущие россияне. Для этого следует регулярно проводить ревизионные проверки исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, получающих средства из федерального бюджета.

Требует дополнительного упорядочения система социальных льгот населению, которые пока не обеспечены реальным бюджетным финансированием. Вновь ставится задача подготовить перечень законов, средств на реализацию которых в 2000 году не хватит.

Следует осуществить разумное сокращение количества федеральных целевых программ. Для этого необходимо в ближайшие два месяца с учетом итогов 1998 года провести инвентаризацию всех программ и уточнить приоритеты.

Одновременно надо добиться практического исполнения Бюджета развития Российской Федерации и в полном объеме профинансировать очередной этап реализации президентской программы обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей.

Бюджетные средства на оказание государственной поддержки отдельных отраслей экономики должны выделяться с обязательным учетом уже имеющихся ресурсов, аккумулируемых в отраслевых бюджетных, смешанных и негосударственных фондах и центрах. Необходимо составить их полный реестр, уточнить организационно-правовую форму и статус, изучить целесообразность и эффективность участия государства в их деятельности.

Целесообразно продолжить линию на укрепление финансовой базы судебной и правоохранительной систем государства, на продолжение военной реформы и реструктуризацию угольной отрасли.

IV. Политика в области бюджетного дефицита и внешнего долга.

При подготовке проекта федерального бюджета на 2000 год необходимо:

1) принять необходимые меры для установления размера первичного профицита федерального бюджета на уровне 2,5њ3% ВВП. При этом такие меры должны иметь характер не разовой акции, а долговременной, хорошо продуманной политики;

2) завершить работу по реструктуризации внутреннего государственного долга, подписать соответствующие соглашения с отечественными инвесторами и нерезидентами, вложившими средства в государственные ценные бумаги;

3) успешно завершить переговоры о погашении внешнего долга страны и по-новому реструктурировать обязательства, обеспечив на этой основе минимальный уровень бюджетного дефицита;

4) вернуться в режим безусловного исполнения государством всех обязательств по погашению и обслуживанию внешних долгов после их глубокой реструктуризации;

5) создать систему эффективного управления государственным долгом, позволяющую максимально снизить затраты на его обслуживание, независимо от колебаний конъюнктуры на мировом рынке ценных бумаг;

6) законодательно закрепить особенности механизма и правил выпуска займов субъектов Российской Федерации.

V. Межбюджетные отношения.

Межбюджетные отношения в России фактически по-прежнему строятся на предположении о том, что Федерация несет ответственность за весь комплекс условий жизни в регионах. Такой подход, по существу, не соответствует Конституции Российской Федерации, хотя и диктуется целым рядом федеральных законов.

Поэтому работа по реформированию межбюджетных отношений должна быть продолжена. Необходимо перейти от поиска новых методов распределения средств между субъектами Российской Федерации к подлинному бюджетному федерализму. Его суть њ максимально возможная бюджетная независимость субъектов Российской Федерации. Каждый уровень власти должен быть в достаточной мере обеспечен собственными финансовыми средствами для выполнения своих конституционных функций.

Это њ ключ к решению не только политических, но и экономических проблем. У регионов должны появиться действенные стимулы к увеличению своих доходов, к финансовому самообеспечению, к более рациональному и ответственному использованию бюджетных средств.

В связи с этим в 1999њ2000 годах необходимо завершить передачу субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям тех федеральных бюджетных учреждений, деятельность которых в основном связана с удовлетворением потребностей, носящих региональный и местный характер.

Соответственно должны измениться и функции федерального бюджета. Число регионов-реципиентов должно существенно сократиться. Оказание помощи действительно нуждающимся регионам на основе законодательно утвержденной методики распределения средств должно стать основным содержанием региональной бюджетной политики Федерального центра.

При этом перераспределение доходов в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации не должно отражаться на качестве решения таких задач, как обеспечение обороны страны и безопасности государства, поддержка фундаментальных научных исследований, а также других задач общенационального характера.

С учетом сказанного Правительству Российской Федерации необходимо обеспечить:

1) планомерную реализацию Концепции реформирования межбюджетных отношений, положив ее в основу соответствующих разделов проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год";

2) постепенный переход на казначейскую систему исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации, получающих финансовую помощь из федерального бюджета;

3) завершение действия соглашений по особому порядку зачисления федеральных налогов и платежей, заключенных между Российской Федерацией и некоторыми субъектами Российской Федерации. Новых соглашений заключать не следует;

4) контроль за ходом выполнения регионами программ по оздоровлению финансов и при необходимости оказывать экономическое воздействие, направленное на ускорение реализации этих программ;

5) координацию бюджетной политики Федерального центра, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

VI. Совершенствование бюджетных технологий.

Должны быть существенно повышены требования к материалам, направляемым в Государственную Думу вместе с проектом федерального бюджета. До сих пор они представляли собой в основном комментарии финансового характера к отдельным положениям соответствующего федерального закона.

Более глубокое обоснование приоритетных целей, качественное и количественное описание достигаемых рубежей, определение критериев результативности бюджетной политики потребует совершенствования организации бюджетного процесса. В этих целях необходимо существенно повысить роль и ответственность федеральных органов исполнительной власти за эффективность проводимой ими политики, усилить межведомственную проработку проекта федерального бюджета.

Разрабатываемую в настоящее время в Правительстве Российской Федерации среднесрочную программу социально-экономического развития страны на 1999њ2002 годы необходимо увязать не только с показателями проекта федерального бюджета на 2000 год, но и с характеристиками проектов федеральных бюджетов на период до 2002 года. Соответствующие характеристики должны найти свое отражение в отдельном концептуальном документе, разработку которого необходимо вести параллельно с работой над проектом среднесрочной программы.

Существенной особенностью бюджетных технологий последних лет являются различные виды зачетов. Необходимо принять меры по их ликвидации как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.

Следует также усовершенствовать механизм реструктуризации задолженности по платежам в федеральный бюджет, отделить долги от вала штрафов, пеней и санкций. В 2000 году надо завершить инвентаризацию невыполненных взаимных обязательств федерального бюджета и налогоплательщиков, определить механизм ликвидадии таких долгов.

В целях усиления контроля за эффективностью использования средств федерального бюджета и своевременностью зачисления доходов Правительству Российской Федерации следует оперативно принять и приступить к реализации федеральной целевой программы развития органов федерального казначейства на1999њ2001 годы.

Наконец, требует специального анализа система государственных социальных внебюджетных фондов. Правительству Российской Федерации необходимо оценить, насколько сегодня оправдано существование целого ряда параллельных государственных структур, занимающихся сбором имеющих налоговый характер платежей и последующим распределением средств на социальные нужды. Следует вернуться к вопросу о возможности и целесообразности консолидации средств этих фондов в федеральном бюджете и при необходимости подготовить пакет соответствующих законодательных актов.

VII. Заключение.

Федеральный бюджет на 2000 год должен стать надежным инструментом реализации экономической и соцальной политики Правительства Российской Федерации.

Важнейшая задача њ обеспечить его прозрачность для всех членов общества. Необходимо добиться, чтобы федеральный бюджет стал средством стабилизации государственных финансов. Он должен превратиться в надежную опору и гаранта для всех определенных законом получателей средств.

Решить названные задачи можно, лишь объединив усилия Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и палат Федерального Собрания. Это крайне важно с учетом особенности подготовки проекта федерального бюджета на 2000 год њ необходимости его принятия до декабрьских выборов нового состава Государственной Думы.

Правительство Российской Федерации должно стать организующим центром этой работы.

Москва, Кремль

12 апреля 1999 года

Б. ЕЛЬЦИН.

  00:04 13.04