Квадратура округа.

13 мая 2000 г. Указом В. Путина, только что вступившего в должность нового главы государства, были образованы семь федеральных округов, а институт полномочных представителей Президента в регионах был преобразован в институт полномочных представителей Президента в федеральных округах.

ПРОШЕЛ год. Страсти улеглись. Полпреды не перевернули мир, но и не ушли в небытие. Отдалившись от события, сегодня можно более спокойно оценить его.

Собственно говоря, какая сверхзадача лежит в основе майского Указа В. Путина? К сожалению, о ее разъяснении не очень позаботились. На фоне слов о "вертикали власти" и "диктатуре закона" решение об округах было закономерно воспринято частью общества как сигнал о восстановлении некоторых принципов административно-командной системы. Это, конечно, мускулистые слова. Но если отбросить неудачное "идейное" обрамление, прошлогоднее решение в целом было необходимым и естественным.

Никто не станет отрицать, что для страны, особенно такой большой, как Россия, смертельно опасно, когда ее регионы находятся чуть ли не в разных исторических эпохах. А именно такое положение сложилось к 2000 году. Губернаторы и президенты, сознание которых осталось советским, восприняли ликвидацию партийно-административной иерархии как полную свободу действий. Добро бы еще, если бы эта свобода была направлена на стремление побыстрее и наименее болезненно для людей перевести жизнь на новые рельсы. Но определяющей в поведении большинства из них, даже самых продвинутых, стала логика "первых секретарей обкомов". С той только разницей, что теперь эта логика почти никак не сдерживалась центром. Отсюда - местный популизм (за чей только счет?); создание препятствий для перемещения товаров, услуг, капиталов; бесконтрольность в трате бюджетных средств; стремление управлять всем и вся (в тои числе и частным сектором), вмешиваясь, не всегда бескорыстно, в деятельность экономических субъектов; издание нормативных актов без оглядки на федеральное законодательство; наконец, откровенные политические спекуляции, наиболее популярная из которых кивание на Москву, которая-де виновата во всех бедах... Менять же ситуацию следовало немедленно.

Но почему в таком случае нельзя было просто укрепить кадровый корпус прежних полпредов Президента? Как минимум по двум причинам. Во-первых, эти полномочные представители действовали только в рамках соответствующего субъекта РФ, и, кстати, были они не во всех субъектах. Это обстоятельство приводило к тому, что полпред либо становился "ручным" у губернатора, либо становился жалобщиком. А во-вторых, поскольку центр предпочитал не ссориться с губернаторами и при этом не очень заботился о защите, материальных и других гарантиях самостоятельности полпредов, последние становились все менее эффективными.

ВСЕ ЭТО было бы еще полбеды, если бы Федерация была полностью уверена в том, что ее структуры, разбросанные по всей территории страны, работают именно на общефедеральный интерес. Территориальные органы, выполняющие сугубо федеральные функции, имеют разные структуры: Генпрокуратура, МВД, Государственный таможенный комитет, Федеральная пограничная служба, ФСБ, налоговая полиция, санитарный, горный, атомный и другие надзоры, Центробанк, Сбербанк, Федеральное казначейство и проч. и проч. Свою территориальную систему имеют и федеральные суды. Поэтому если и уместно говорить о "вертикали власти", то речь может идти о "вертикали" только в отношении федеральных органов. Другими словами, федеральный центр, отвечающий за общегосударственные задачи, должен иметь подчиняющиеся исключительно ему органы и подразделения. Но именно здесь дела обстояли из рук вон плохо (нельзя сказать, что положение сегодня уже полностью исправлено).

По самому своему предназначению территориальные структуры федеральных органов должны быть полностью независимы от местных влияний. Однако как, например, те же органы прокуратуры могут объективно действовать, осуществляя надзор за законностью, если областной или городской прокурор получает жилплощадь для себя и своих сотрудников "из рук" соответствующего местного начальника, если нуждается в ремонте здание прокуратуры, если нужно оборудование для работы и при всем этом федеральные деньги поступают в недостаточном объеме и т.д. и т.п.? Но даже если средства и поступают, существует масса невидимых нитей, связывающих федерального служащего с региональным или муниципальным начальством.

Между прочим, если бы федеральная власть полностью контролировала своих служащих на местах, не пришлось бы постоянно напоминать губернаторам и республиканским президентам о недопустимости установления всевозможных административных барьеров, разрушающих экономическое пространство, проведения местной изоляционистской политики и т.п. Ведь посредством кого губернатор выставляет, например, посты на дорогах, чтобы не выпускать из области фуры с продовольствием или, наоборот, не впускать "ненужные" товары? Да посредством подразделений того же МВД. Или с помощью кого местный руководитель "разбирается" с неугодными ему фирмами или СМИ? С помощью местных подразделений ФСБ, налоговой полиции или прокуратуры. Вот такой парадокс: федеральный закон нарушается с помощью федеральных же структур. Будь последние действительно независимы от местных влияний, они бы просто отказывались выполнять акты и распоряжения, противоречащие Конституции и федеральному закону.

Разумеется, предстоит огромная работа для того, чтобы федеральная власть обрела наконец уверенность, что ее органы контролируют соблюдение общероссийских стандартов. Но при этом многое зависит от самой географии размещения таких органов. Это отнюдь не российское изобретениеК- дислокация федеральных структур по окружному принципу, т.е. так, чтобы границы их деятельности не совпадали с административно-территориальным делением.

В принципе Указ, о котором идет сегодня речь, преследовал и эту цель. Но только в принципе, поскольку конструкция семи округов не кажется такой уж оптимальной.

Во-первых, число образованных федеральных округов слишком мало, чтобы обеспечить эффект от введения окружного принципа размещения федеральных округов. Все равно остались те же областные, городские и районные подразделения федеральных структур.

Во-вторых, у каждого федерального органа есть свои специфические задачи, и уже поэтому округа для разных структур не должны быть одинаковыми. Кстати, различные границы округов для разных федеральных органов являются дополнительной мерой предупреждения коррупции.

В-третьих, можно, конечно, говорить, что преувеличены страхи по поводу того, что семь огромных округов создают возможность для распада страны. Но совсем игнорировать такую возможность было бы легкомыслием. История порой так круто поворачивается (достаточно вспомнить хотя бы, как распадался СССР), что при принятии крупных решений следует исходить из самых негативных сценариев. В этом смысле наличие семи округов, обладающих экономической и административной самодостаточностью, не кажется наилучшим вариантом.

И все-таки вновь скажу о том, что то майское решение было необходимым. Скорее всего оно бы не понадобилось, будь к этому времени произведена реальная замена командно-административной системы системой правовой. Однако первая была ликвидирована, а вторая в работоспособном виде так и не создана. И это стало самым отягощающим фактором российской государственности. Именно здесь кроются причины неудач, болезненности наших экономических преобразований и формирования, я бы сказал, отталкивающего образа самой власти. Оказалось, что просто заявить о правовом государстве - слишком мало для того, чтобы его принципы стали действовать. Криминализированность экономики, коррупция, казнокрадство, произвол, сепаратизм, чиновничья неисполнительность, а то и прямой саботаж - вот далеко не полный перечень следствий пустоты, образовавшейся при переходе от управления, основанного на страхе, к управлению, основанному на безусловном подчинении праву.

И вот в этой пустоте временный переход на "ручное управление" стал естественным шагом. А назначение полномочных представителей Президента главами федеральных округов и есть проявление "ручного управления". Как ни печально, но пока многим руководителям более понятны методы, взятые из административного, а не правового арсенала (помню, один губернатор жаловался, что как это он не вправе поднять телефонную трубку и дать указание мэру). В условиях, когда на текст правового акта многие смотрят всего лишь как на обычные буквы, когда понятие "собственная компетенция" не стало синонимом четких полномочий и столь же четкой ответственности, институт окружных полпредов оказался наиболее доходчивым аргументом: "живой начальник", пусть не имеющий больших властных полномочий, но который приближен к Президенту и этой близостью питающий свой авторитет, сегодня олицетворяет собой федеральную власть в самом понятном смысле этого слова.

Да, конечно, все это сильно напоминает административно-командную методологию. Но, во-первых, это напоминание может быть нейтрализовано совершенно иными целями. А во-вторых, еще раз повторю, речь может идти только о временном характере "ручного управления". Сыграет ли здесь свою роль присказка: "Нет ничего более постоянного, чем все временное", в решающей степени зависит от Президента страны. Нельзя забывать, что "ручное управление" таит в себе массу соблазнов, в том числе кажущуюся эффективность. Найдет ли в себе силы Президент отказаться от этих лукавых советов и сосредоточиться на выстраивании подлинно правовой системы управления, покажет не такое уж далекое будущее.

Михаил КРАСНОВ, вице-президент общественного фонда "ИНДЕМ".

  00:04 12.05