Вертикаль обломилась.

Это не трагедия, а новый принцип государственного строительства.

Леонид СМИРНЯГИН, член Президентского Совета

На прошлой неделе Президент, выступая в Совете Федерации, произнес одну из самых удачных своих речей за этот год. Вопреки ожиданиям многих в ней не было почти ничего парадного, церемониального, зато было на редкость много для такой короткой речи вполне конкретных и весьма весомых предложений. Чего стоят, например, заявления о том, что предприятия будут платить налоги по месту расположения их самих, а не головных контор; положительные последствия этого для "нестоличных" регионов трудно переоценить. Или взять заявление о введении элементов так называемого шэринга (разделения) в финансовые отношения между Федерацией и субъектами: теперь Федерация будет помогать региональным властям расплачиваться с населением только "рубль в рубль", как выразился Президент, то есть давать им ссуду ровно в том количестве, в каком сами региональные власти оплачивают свои долги самостоятельно; подобную практику, давно принятую почти во всех федеративных государствах мира, можно будет распространить на широкий круг проблем в бюджетных взаимоотношениях Федерации и субъектов.

Легко было заметить, что многие другие предложения Президента, особенно предложения стратегического, так сказать, уровня, явились прямым развитием тех положений, которые были высказаны им в последнем Послании. Это и решительный отказ от уполномоченных банков, и слова о переходе государства от невмешательства в экономику к ее регулированию, и заявление об "упреждающем регулировании", и многое другое. Снова были посрамлены скептики, которые после каждого президентского Послания утверждают, что все это общие слова в стиле пресловутых отчетных докладов на съездах КПСС. Ничего себе "общие слова", после которых начинаются кардинальные перемены в банковской системе страны или радикальная перестройка межбюджетных отношений!

Спикер Государственной Думы весьма ревниво отнесся к тому, что Президент выступил именно в верхней палате, а не в нижней. Но Президента можно понять. Именно здесь, в Совете Федерации, сфокусированы сегодня наиболее жгучие проблемы государственного строительства в России, именно отсюда можно ждать больше всего и угроз, и потенциальных возможностей для успешного их преодоления.

Угроза прежде всего в том, что Россия впервые в своей истории лишилась жесткой властной вертикали после избрания губернаторов и ухода их из-под прямой зависимости от Президента. Более того, вертикаль эта "обломилась" и с нижней, так сказать, стороны, после того как местное самоуправление все шире стало выходить из-под фактической подчиненности властям субъектов ("теоретически" эта подчиненность была ликвидирована еще в 1993 году, после принятия Конституции). Ситуация, мягко говоря, нестандартная для истории российской государственности, и, хотя именно такой ход событий был предусмотрен самой Конституцией, вряд ли можно утверждать, будто все у нас готово для того, чтобы встретить грядущие перемены во всеоружии новых законов, традиций, институтов. Увы, в реальности все наоборот. Несмотря на радикальность перемен, никаких особых подвижек в системе государственной власти пока не видно. Спасает огромная инерция государственной машины, сила привычки к соподчинению, наработанная буквально веками российской истории. Но надолго ли ее хватит? Да и дана она нам провидением вовсе не для того, чтобы уповать на нее бесконечно, а для того, чтобы иметь время подготовиться к переменам не в пожарном порядке, а с толком, чувством и расстановкой. Угроза именно в том, что "льготное время" будет потрачено впустую, и осознание перемен посетит политиков как бы внезапно, в виде прозрения, когда время на подготовку к ним уже истечет.

В подобных условиях роль Совета Федерации трудно переоценить. Ведь именно он, вдобавок к Президенту, воплощает сегодня эту злосчастную властную вертикаль, поскольку представлен главами региональной власти, которые одновременно являются руководителями федерального уровня. Именно Совет Федерации олицетворяет на федеральном уровне интересы регионов - только он и ни в коем случае не Государственная Дума, которая представляет "граждан вообще", а вовсе не жителей конкретного избирательного округа. Вспоминаются, кстати, предложения, которые звучали на Конституционном совещании 1993 года,- нарезать округа по выборам в Думу "поперек" границ субъектов для того, чтобы подчеркнуть, что в депутаты избираются в Думу не от субъекта или его части, а от "граждан вообще". Конечно, организовывать выборы по таким округам было бы несравнимо труднее, да и вообще подобная мера выглядела слишком новаторской (нигде в мире на это не решились). Поэтому предложение не прошло, но в нем было верно схвачено принципиальное различие двух палат в федеральном государстве. Ведь сама идея двухпалатности в том и состоит, что нижняя палата представляет граждан, а верхняя - регионы.

А раз так, то именно этим двум олицетворениям властной вертикали - Совету Федерации и Президенту - предстоит решать небывалую для России задачу: как перестроить государственное управление в новых условиях, не прибегая к коренной ломке сложившихся институтов власти.

В этом свете особо примечательны слова Президента, обращенные к Совету Федерации: "Я призываю вас принять участие в разработке Программы государственного строительства, в обсуждении Концепции административной реформы, над проектом которой идет активная работа". Такое приглашение примечательно тем более, что у нас складывается печальная практика резкой разобщенности ветвей власти, притом разобщенности нередко демонстративной, переходящей порой во враждебность. Взять хотя бы федеральный бюджет. Правительство представляет его проект Государственной Думе и представляет как бы в готовом виде, так как до сего момента парламентарии практически в огромном своем большинстве ничего не знают о нем. Это выглядит крайне странным на фоне мировой практики, особенно практики США, где члены конгресса активнейшим образом участвуют во всех стадиях подготовки бюджета страны. Правительство идет на это весьма охотно, потому что понимает: прохождение бюджета через конгресс надо тщательно готовить, а вести эту подготовку лучше всего заранее, в ходе подготовки самого бюджета, широко привлекая членов конгресса, чтобы убедить их в своей правоте или понять, какие именно детали надо загодя снять как заведомо непроходные. Это не избавляет бюджет от ожесточенных баталий, но все же его принятие не затягивается на такие скандально большие сроки, как у нас, потому что самые острые углы уже срезаны в ходе совместной работы над бюджетом. Неудивительно, что и российский Президент, выступая в верхней палате парламента, прямо заявил, что обязал Правительство "впредь обсуждать проекты бюджета с субъектами Федерации".

Подобная практика поможет не только Правительству, но и самим руководителям регионов. Пока что их законотворческая работа, мягко говоря, небезупречна. И дело не только в той вялости законодательной инициативы, о которой упомянул в своей речи Президент. Дело и в том, что даже свою пассивную, так сказать, роль по ревизии думских законопроектов сенаторы выполняют не лучшим образом. Их главная задача - следить, чтобы законопроекты не противоречили интересам регионов, поскольку Государственная Дума, по идее, выдвигает их, в основном преследуя общенациональные цели, которые вполне могут противоречить интересам отдельных регионов или всей их совокупности. Однако практика показывает, что Совет Федерации не раз пропускал законопроекты, в которых имелись скрытые ущемления региональных интересов. От некоторых экспертов приходится слышать горькие слова насчет того, что зря-де решили автоматически делать сенаторами двух руководителей каждого региона - многие из них поневоле воспринимают свою сенаторскую должность как церемониальную, потому что голова занята жгучими проблемами своего региона и просто не хватает времени на то, чтобы вдумываться в каждый думский законопроект. Такие сенаторы склонны доверять Думе, учитывая, в каких жарких дебатах она принимает обычно свои законопроекты.

Сетуя на эти огрехи Совета Федерации, Президент упомянул так называемую проблему мандатов - ситуацию, когда Федерация принимает законы, платить по которым придется региональным бюджетам. У нас эту проблему осознали очень быстро (в США, кстати, она стала обсуждаться достаточно горячо только последние 10 - 15 лет), и можно было надеяться, что уж в этом вопросе сенаторы горой будут стоять за интересы своих регионов. Увы.

Вряд ли имеет смысл ставить в связи с этим, как делают некоторые эксперты, вопрос о том, чтобы вернуться к практике 1993 года, когда сенаторов избирали всенародно, уповая, что они будут полностью посвящать себя работе на федеральном уровне; может быть, время для этого придет, но не скоро (в США к прямым выборам сенаторов перешли только в начале нынешнего века, а до этого они назначались законодательными собраниями штатов как своего рода "послы" штата в Вашингтоне). Сейчас важнее решить злободневный вопрос: как улучшить работу сенаторов по анализу законопроектов.

Один из путей улучшения предложил сам Президент - независимая экспертиза всех законопроектов. Она послужила бы хорошей подсказкой сенаторам, хотя, конечно, не сняла бы с них бремя решений. Для решений им нужна и собственная экспертиза, и аналитика внутри Совета Федерации. Такая служба у палаты есть, но промахи сенаторов - верный признак того, что службу эту надо расширять. Имело бы для них смысл обзавестись и "персональной" аналитикой - доморощенными (в буквальном смысле этого слова) специалистами на своем, региональном коште; речь, разумеется, идет не о челяди, которой у сенаторов, как правило, полно, а об аналитиках добротного уровня. Американские конгрессмены имеют обычно по два-три официальных сотрудника, но в придачу к ним - с десяток местных волонтеров, которые помогают конгрессмену не за деньги, а только ради того, чтобы рядом с политиком национального уровня набрать политический опыт для собственной будущей карьеры такого же сорта. Подобная практика волонтерства наверняка привилась бы и у нас.

  00:04 02.10